國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見

 

國發(fā)〔2018〕23號

 

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

改組組建國有資本投資、運營公司，是以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的重要舉措。按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》、《國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》有關(guān)要求和黨中央、國務(wù)院工作部署，為加快推進(jìn)國有資本投資、運營公司改革試點工作，現(xiàn)提出以下實施意見。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想

全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，堅持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，堅定不移加強(qiáng)黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，著力創(chuàng)新體制機(jī)制，完善國有資產(chǎn)管理體制，深化國有企業(yè)改革，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值，推動國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，有效防止國有資產(chǎn)流失，切實發(fā)揮國有企業(yè)在深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中的帶動作用。

（二）試點目標(biāo)

通過改組組建國有資本投資、運營公司，構(gòu)建國有資本投資、運營主體，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，完善國有資產(chǎn)管理體制，實現(xiàn)國有資本所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營權(quán)分離，實行國有資本市場化運作。發(fā)揮國有資本投資、運營公司平臺作用，促進(jìn)國有資本合理流動，優(yōu)化國有資本投向，向重點行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域和優(yōu)勢企業(yè)集中，推動國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高國有資本配置和運營效率，更好服務(wù)國家戰(zhàn)略需要。試點先行，大膽探索，及時研究解決改革中的重點難點問題，盡快形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗和模式。

（三）基本原則

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。建立健全中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度，把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)，把企業(yè)黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)之中，明確和落實黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，確保黨和國家方針政策、重大決策部署的貫徹執(zhí)行。

堅持體制創(chuàng)新。以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，完善國有資本投資運營的市場化機(jī)制。科學(xué)合理界定政府及國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，國有資本投資、運營公司和所持股企業(yè)的權(quán)利邊界，健全權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的授權(quán)鏈條，進(jìn)一步落實企業(yè)市場主體地位，培育具有創(chuàng)新能力和國際競爭力的國有骨干企業(yè)。

堅持優(yōu)化布局。通過授權(quán)國有資本投資、運營公司履行出資人職責(zé)，促進(jìn)國有資本合理流動，優(yōu)化國有資本布局，使國有資本投資、運營更好地服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)。

堅持強(qiáng)化監(jiān)督。正確處理好授權(quán)經(jīng)營和加強(qiáng)監(jiān)督的關(guān)系，明確監(jiān)管職責(zé)，構(gòu)建并強(qiáng)化政府監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、出資人監(jiān)督和社會監(jiān)督的監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督的協(xié)同性、針對性和有效性，防止國有資產(chǎn)流失。

二、試點內(nèi)容

（一）功能定位

國有資本投資、運營公司均為在國家授權(quán)范圍內(nèi)履行國有資本出資人職責(zé)的國有獨資公司，是國有資本市場化運作的專業(yè)平臺。公司以資本為紐帶、以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)依法自主開展國有資本運作，不從事具體生產(chǎn)經(jīng)營活動。國有資本投資、運營公司對所持股企業(yè)行使股東職責(zé)，維護(hù)股東合法權(quán)益，以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任，按照責(zé)權(quán)對應(yīng)原則切實承擔(dān)優(yōu)化國有資本布局、提升國有資本運營效率、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值等責(zé)任。

國有資本投資公司主要以服務(wù)國家戰(zhàn)略、優(yōu)化國有資本布局、提升產(chǎn)業(yè)競爭力為目標(biāo)，在關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，按照政府確定的國有資本布局和結(jié)構(gòu)優(yōu)化要求，以對戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主，通過開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育和資本運作等，發(fā)揮投資引導(dǎo)和結(jié)構(gòu)調(diào)整作用，推動產(chǎn)業(yè)集聚、化解過剩產(chǎn)能和轉(zhuǎn)型升級，培育核心競爭力和創(chuàng)新能力，積極參與國際競爭，著力提升國有資本控制力、影響力。

國有資本運營公司主要以提升國有資本運營效率、提高國有資本回報為目標(biāo)，以財務(wù)性持股為主，通過股權(quán)運作、基金投資、培育孵化、價值管理、有序進(jìn)退等方式，盤活國有資產(chǎn)存量，引導(dǎo)和帶動社會資本共同發(fā)展，實現(xiàn)國有資本合理流動和保值增值。

（二）組建方式

按照國家確定的目標(biāo)任務(wù)和布局領(lǐng)域，國有資本投資、運營公司可采取改組和新設(shè)兩種方式設(shè)立。根據(jù)國有資本投資、運營公司的具體定位和發(fā)展需要，通過無償劃轉(zhuǎn)或市場化方式重組整合相關(guān)國有資本。

劃入國有資本投資、運營公司的資產(chǎn)，為現(xiàn)有企業(yè)整體股權(quán)（資產(chǎn)）或部分股權(quán)。股權(quán)劃入后，按現(xiàn)行政策加快剝離國有企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題，采取市場化方式處置不良資產(chǎn)和業(yè)務(wù)等。股權(quán)劃入涉及上市公司的，應(yīng)符合證券監(jiān)管相關(guān)規(guī)定。

 

（三）授權(quán)機(jī)制

按照國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)授予出資人職責(zé)和政府直接授予出資人職責(zé)兩種模式開展國有資本投資、運營公司試點。

1.國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)授權(quán)模式

政府授權(quán)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對國有資本投資、運營公司履行出資人職責(zé)；國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)國有資本投資、運營公司具體定位和實際情況，按照“一企一策”原則，授權(quán)國有資本投資、運營公司履行出資人職責(zé)，制定監(jiān)管清單和責(zé)任清單，明確對國有資本投資、運營公司的監(jiān)管內(nèi)容和方式，依法落實國有資本投資、運營公司董事會職權(quán)。國有資本投資、運營公司對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責(zé)。國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對國有資本投資、運營公司進(jìn)行考核和評價，并定期向本級人民政府報告，重點說明所監(jiān)管國有資本投資、運營公司貫徹國家戰(zhàn)略目標(biāo)、國有資產(chǎn)保值增值等情況。

2.政府直接授權(quán)模式

政府直接授權(quán)國有資本投資、運營公司對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責(zé)。國有資本投資、運營公司根據(jù)授權(quán)自主開展國有資本運作，貫徹落實國家戰(zhàn)略和政策目標(biāo)，定期向政府報告年度工作情況，重大事項及時報告。政府直接對國有資本投資、運營公司進(jìn)行考核和評價等。

（四）治理結(jié)構(gòu)

國有資本投資、運營公司不設(shè)股東會，由政府或國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使股東會職權(quán)，政府或國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以授權(quán)國有資本投資、運營公司董事會行使股東會部分職權(quán)。按照中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度的要求，國有資本投資、運營公司設(shè)立黨組織、董事會、經(jīng)理層，規(guī)范公司治理結(jié)構(gòu)，建立健全權(quán)責(zé)對等、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的決策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用、董事會的決策作用、經(jīng)理層的經(jīng)營管理作用。

1.黨組織

把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來，充分發(fā)揮黨組織把方向、管大局、保落實的作用。堅持黨管干部原則與董事會依法產(chǎn)生、董事會依法選擇經(jīng)營管理者、經(jīng)營管理者依法行使用人權(quán)相結(jié)合。按照“雙向進(jìn)入、交叉任職”的原則，符合條件的黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員可以通過法定程序進(jìn)入董事會、經(jīng)理層，董事會、經(jīng)理層成員中符合條件的黨員可以依照有關(guān)規(guī)定和程序進(jìn)入黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子。黨組織書記、董事長一般由同一人擔(dān)任。對于重大經(jīng)營管理事項，黨組織研究討論是董事會、經(jīng)理層決策的前置程序。國務(wù)院直接授權(quán)的國有資本投資、運營公司，應(yīng)當(dāng)設(shè)立黨組。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)向國有資本投資、運營公司派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)。

2.董事會

國有資本投資、運營公司設(shè)立董事會，根據(jù)授權(quán)，負(fù)責(zé)公司發(fā)展戰(zhàn)略和對外投資，經(jīng)理層選聘、業(yè)績考核、薪酬管理，向所持股企業(yè)派出董事等事項。董事會成員原則上不少于9人，由執(zhí)行董事、外部董事、職工董事組成。保障國有資本投資、運營公司按市場化方式選擇外部董事等權(quán)利，外部董事應(yīng)在董事會中占多數(shù)，職工董事由職工代表大會選舉產(chǎn)生。董事會設(shè)董事長1名，可設(shè)副董事長。董事會下設(shè)戰(zhàn)略與投資委員會、提名委員會、薪酬與考核委員會、審計委員會、風(fēng)險控制委員會等專門委員會。專門委員會在董事會授權(quán)范圍內(nèi)開展相關(guān)工作，協(xié)助董事會履行職責(zé)。

國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)授權(quán)的國有資本投資、運營公司的執(zhí)行董事、外部董事由國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)委派。其中，外部董事由國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)國有資本投資、運營公司董事會結(jié)構(gòu)需求，從專職外部董事中選擇合適人員擔(dān)任。董事長、副董事長由國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)從董事會成員中指定。

政府直接授權(quán)的國有資本投資、運營公司執(zhí)行董事、外部董事（股權(quán)董事）由國務(wù)院或地方人民政府委派，董事長、副董事長由國務(wù)院或地方人民政府從董事會成員中指定。其中，依據(jù)國有資本投資、運營公司職能定位，外部董事主要由政府綜合管理部門和相關(guān)行業(yè)主管部門提名，選擇專業(yè)人士擔(dān)任，由政府委派。外部董事可兼任董事會下屬專門委員會主席，按照公司治理結(jié)構(gòu)的議事規(guī)則對國有資本投資、運營公司的重大事項發(fā)表相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)意見。

政府或國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)委派外部董事要注重拓寬外部董事來源，人員選擇要符合國有資本投資、運營公司定位和專業(yè)要求，建立外部董事評價機(jī)制，確保充分發(fā)揮外部董事作用。

3.經(jīng)理層

國有資本投資、運營公司的經(jīng)理層根據(jù)董事會授權(quán)負(fù)責(zé)國有資本日常投資運營。董事長與總經(jīng)理原則上不得由同一人擔(dān)任。

國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)授權(quán)的國有資本投資、運營公司黨組織隸屬中央、地方黨委或國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)黨組織管理，領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的管理，以改組的企業(yè)集團(tuán)為基礎(chǔ)，根據(jù)具體情況區(qū)別對待。其中，由中管企業(yè)改組組建的國有資本投資、運營公司，領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員由中央管理；由非中管的中央企業(yè)改組組建或新設(shè)的國有資本投資、運營公司，領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的管理按照干部管理權(quán)限確定。

政府直接授權(quán)的國有資本投資、運營公司黨組織隸屬中央或地方黨委管理，領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員由中央或地方黨委管理。

國有資本投資、運營公司董事長、董事（外部董事除外）、高級經(jīng)理人員，原則上不得在其他有限責(zé)任公司、股份有限公司或者其他經(jīng)濟(jì)組織兼職。

（五）運行模式

1.組織架構(gòu)

國有資本投資、運營公司要按照市場化、規(guī)范化、專業(yè)化的管理導(dǎo)向，建立職責(zé)清晰、精簡高效、運行專業(yè)的管控模式，分別結(jié)合職能定位具體負(fù)責(zé)戰(zhàn)略規(guī)劃、制度建設(shè)、資源配置、資本運營、財務(wù)監(jiān)管、風(fēng)險管控、績效評價等事項。

2.履職行權(quán)

國有資本投資、運營公司應(yīng)積極推動所持股企業(yè)建立規(guī)范、完善的法人治理結(jié)構(gòu)，并通過股東大會表決、委派董事和監(jiān)事等方式行使股東權(quán)利，形成以資本為紐帶的投資與被投資關(guān)系，協(xié)調(diào)和引導(dǎo)所持股企業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)有關(guān)戰(zhàn)略意圖。國有資本投資、運營公司委派的董事、監(jiān)事要依法履職行權(quán)，對企業(yè)負(fù)有忠實義務(wù)和勤勉義務(wù)，切實維護(hù)股東權(quán)益，不干預(yù)所持股企業(yè)日常經(jīng)營。

3.選人用人機(jī)制

國有資本投資、運營公司要建立派出董事、監(jiān)事候選人員庫，由董事會下設(shè)的提名委員會根據(jù)擬任職公司情況提出差額適任人選，報董事會審議、任命。同時，要加強(qiáng)對派出董事、監(jiān)事的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、管理和考核評價。

4.財務(wù)監(jiān)管

國有資本投資、運營公司應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照國家有關(guān)財務(wù)制度規(guī)定，加強(qiáng)公司財務(wù)管理，防范財務(wù)風(fēng)險。督促所持股企業(yè)加強(qiáng)財務(wù)管理，落實風(fēng)險管控責(zé)任，提高運營效率。

5.收益管理

國有資本投資、運營公司以出資人身份，按照有關(guān)法律法規(guī)和公司章程，對所持股企業(yè)的利潤分配進(jìn)行審議表決，及時收取分紅，并依規(guī)上交國有資本收益和使用管理留存收益。

6.考核機(jī)制

國有資本投資公司建立以戰(zhàn)略目標(biāo)和財務(wù)效益為主的管控模式，對所持股企業(yè)考核側(cè)重于執(zhí)行公司戰(zhàn)略和資本回報狀況。國有資本運營公司建立財務(wù)管控模式，對所持股企業(yè)考核側(cè)重于國有資本流動和保值增值狀況。

（六）監(jiān)督與約束機(jī)制

1.完善監(jiān)督體系

整合出資人監(jiān)管和審計、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視等監(jiān)督力量，建立監(jiān)督工作會商機(jī)制，按照事前規(guī)范制度、事中加強(qiáng)監(jiān)控、事后強(qiáng)化問責(zé)的原則，加強(qiáng)對國有資本投資、運營公司的統(tǒng)籌監(jiān)督，提高監(jiān)督效能。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對國有資本投資、運營公司黨組織、董事會、經(jīng)理層的監(jiān)督，強(qiáng)化對國有資本投資、運營公司領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)、行使權(quán)力等的監(jiān)督。國有資本投資、運營公司要建立內(nèi)部常態(tài)化監(jiān)督審計機(jī)制和信息公開制度，加強(qiáng)對權(quán)力集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集等重點部門和崗位的監(jiān)管，在不涉及國家秘密和企業(yè)商業(yè)秘密的前提下，依法依規(guī)、及時準(zhǔn)確地披露公司治理以及管理架構(gòu)、國有資本整體運營狀況、關(guān)聯(lián)交易、企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬等信息，建設(shè)陽光國企，主動接受社會監(jiān)督。

2.實施績效評價

國有資本投資、運營公司要接受政府或國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的綜合考核評價?？己嗽u價內(nèi)容主要包括貫徹國家戰(zhàn)略、落實國有資本布局和結(jié)構(gòu)優(yōu)化目標(biāo)、執(zhí)行各項法律法規(guī)制度和公司章程，重大問題決策和重要干部任免，國有資本運營效率、保值增值、財務(wù)效益等方面。

三、實施步驟

國有資本投資、運營公司試點工作應(yīng)分級組織、分類推進(jìn)、穩(wěn)妥開展，并根據(jù)試點進(jìn)展情況及時總結(jié)推廣有關(guān)經(jīng)驗。中央層面，繼續(xù)推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)授權(quán)的國有資本投資、運營公司深化試點，并結(jié)合本實施意見要求不斷完善試點工作。同時推進(jìn)國務(wù)院直接授權(quán)的國有資本投資、運營公司試點，選擇由財政部履行國有資產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的中央企業(yè)以及中央黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管改革范圍內(nèi)的企業(yè)穩(wěn)步開展。地方層面，試點工作由各省級人民政府結(jié)合實際情況組織實施。

四、配套政策

（一）推進(jìn)簡政放權(quán)

圍繞落實出資人職責(zé)的定位，有序推進(jìn)對國有資本投資、運營公司的放權(quán)。將包括國有產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)等決策事項的審批權(quán)、經(jīng)營班子業(yè)績考核和薪酬管理權(quán)等授予國有資本投資、運營公司，相關(guān)管理要求和運行規(guī)則通過公司組建方案和公司章程予以明確。

（二）綜合改革試點

國有資本投資、運營公司所持股國有控股企業(yè)中，符合條件的可優(yōu)先支持同時開展混合所有制改革、混合所有制企業(yè)員工持股、推行職業(yè)經(jīng)理人制度、薪酬分配差異化改革等其他改革試點，充分發(fā)揮各項改革工作的綜合效應(yīng)。

（三）完善支持政策

嚴(yán)格落實國有企業(yè)重組整合涉及的資產(chǎn)評估增值、土地變更登記和國有資產(chǎn)無償劃轉(zhuǎn)等方面稅收優(yōu)惠政策。簡化工商稅務(wù)登記、變更程序。鼓勵國有資本投資、運營公司妥善解決歷史遺留問題、處置低效無效資產(chǎn)。制定國有資本投資、運營公司的國有資本經(jīng)營預(yù)算收支管理政策。

五、組織實施

加快推進(jìn)國有資本投資、運營公司改革試點，是深化國有企業(yè)改革的重要組成部分，是改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的重要舉措。國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)國有資本投資、運營公司試點工作的組織協(xié)調(diào)和督促落實。中央組織部、國家發(fā)展改革委、財政部、人力資源社會保障部、國務(wù)院國資委等部門按照職責(zé)分工制定落實相關(guān)配套措施，密切配合、協(xié)同推進(jìn)試點工作。中央層面的國有資本投資、運營公司試點方案，按程序報黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)后實施。

各省級人民政府對本地區(qū)國有資本投資、運營公司試點工作負(fù)總責(zé)，要緊密結(jié)合本地區(qū)實際情況，制定本地區(qū)國有資本投資、運營公司改革試點實施方案，積極穩(wěn)妥組織開展試點工作。各省級人民政府要將本地區(qū)改革試點實施方案報國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組備案。

 

國務(wù)院